Contaduría Pública septiembre 2021

AMDAD 62 63 CONTADURÍA PÚBLICA ¿Para qué sirven las instituciones? M.A.P. B eatriz P érez J osé Vocal Consejero del Consejo Directivo 2020-2022 Academia Mexicana de Auditoría al Desempeño, A.C. perezjosebeatriz@gmail.com.mx Las instituciones se definen como las reglas formales e informales del juego. Es decir: “son las limi- taciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico”. 1 Las condiciones para que una regla del juego se institucionalice son: la difusión, la aceptación y la legitimación. En el caso mexicano, después de la revolución, la institución sustituyó al personaje , se acabó la época de los caudillos para pasar a una de instituciones: normas aceptadas y conocidas por la sociedad. Las instituciones generan incentivos y restricciones, costos de transacción, normas y permanencia. Las instituciones tienen origen en: 1) La necesidad de los individuos para solucionar los conflictos colectivos; 2) La resolución de conflictos entre individuos o grupos; 3) Demanda y creación voluntaria de las instituciones para beneficio individual o colectivo (diseñadas y operadas por el gobierno); 4) Aquellas que son obligatorias para establecimiento de orden y restricciones o limitaciones (diseñadas y operadas por el gobierno). En Por qué fracasan los países , Acemoglu y Robinson explican que los orígenes de la desigualdad y la pobreza se encuentran en el tipo de instituciones políticas y económicas que construyen las socieda- des (extractivas o inclusivas), aludiendo a las extractivas, elementos de despojo y explotación; y a las inclusivas, de creación, innovación, equidad y justicia. 2 Para los autores, estos legados institucionales perfilan las actuales diferencias entre México y EE.UU. Comparan a Bill Gates y Carlos Slim, y la forma en que hicieron su fortuna: la concesión otorgada por el gobierno en turno de una empresa paraesta- tal, que se ha sostenido por ser monopolio de la telefonía en México, contra la innovación y competen- cia constante a que se enfrenta la empresa Microsoft para sobrevivir en el mercado. El Estado mexicano ha vivido pugnas que incluyen prácticas, poderes y actores, que, hasta el día de hoy constituyen la principal fuente de su debilitamiento, ineficiencia y burocratización en el ejercicio de gobierno. Una de ellas, es el problema de la corrupción y la impunidad, precisamente sostenida por viejos métodos sistémicos y sistemáticos, enraizados desde el poder, en el régimen, en el sistema político y en la cultura de la base social. A pesar de los cambios que han ocurrido en nuestro país y que configuran una realidad política y social, distinta a la de hace diez, veinte o treinta años, somos herederos de una tradición que todavía impregna la actividad y el espacio público y la relación gobier- no-ciudadanía, la cual ha obstaculizado el fortalecimiento y la consolidación de cambios tendientes a la apertura democrática, la rendición de cuentas, la transparencia y el desarrollo económico. Por el contrario, la corrupción, la impunidad y la simulación se han mantenido como principios básicos del statu quo y de la supervivencia y el sistema político. México vivió la construcción de un sistema político basado en un conjunto de reglas informales que, a lo largo de nuestra historia han obstaculizado la aplicación de las reglas formales que deben definir a cualquier al régimen político. Las reglas informales permitieron lograr estabilidad política, participa- ción de muchos grupos organizados y crecimiento económico, por lo cual el sistema político de Méxi- co ha sido como las dos caras de Jano. Intelectuales mexicanos han hecho ya una caracterización del sistema político mexicano tradicional, que se resume en los siguientes puntos: el Presidencialismo, el Partido de Estado mayoritario, el Nacionalismo, el Pacto Político-social, el Corporativismo, la legi- timación jurídica del ejercicio de poder, la centralización del poder, la rotación pacífica del poder, la maquinaria electoral y la corrupción. El sistema político juega un papel sustancial en el proceso de reforma estatal, de las instituciones y en particular sobre el problema que nos atañe: la corrupción, su combate y sus pilares. Mientras en México –desde la declaración de independencia, hasta la etapa revolucionaria– la pro- ducción de incentivos positivos estaba obstaculizada por la inestabilidad política, EE.UU. construía su democracia al tiempo que consolidaba su economía, basada en la competencia y el libre mercado. El entendimiento del tipo de instituciones políticas y económicas que hemos construido, nos dará luz para comprender la importancia de las instituciones. El uso del combate a la corrupción como medio de control político, es un práctica sobreviviente y vivificante del sistema político: bajo el manto de la lucha contra la corrupción y la impunidad se cobijan todos los intereses contrarios a la justicia, se ensaña la venganza política y se exhiben los chivos expiatorios del régimen, un régimen que, aunque maquillado por las transiciones y las reformas, se distingue por sus inconfundibles líneas de expresión, sacrificar a uno o unos cuantos para su propia sobrevivencia, control y conservación del poder. Una muestra de la falta de consolidación de instituciones es el conjunto de reformas constitucionales durante 2013-2018, que dieron paso, entre otras cosas, al Sistema Na- cional Anticorrupción, la creación de nuevas leyes en la materia y la reforma a algunas ya existentes: 1) Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (publicada el 18 de julio de 2016, vigente desde el 19 de julio de 2017), 2) Ley General de Responsabilidades Ad- ministrativas (publicada el 18 de julio de 2016, vigente desde el 19 de julio de 2017), 3) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (publicada el 18 de julio de 2016, vigente desde el 19 de julio de 2017), 4) Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, 5) Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, 6) Código Penal Federal y 7) Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Todas ellas, implicaban la creación de estructuras administrativas como la Fiscalía espe- cializada en materia anticorrupción o la integración del Comité de Participación Ciuda- dana, sin embargo, su creación y funcionamiento quedó rebasado (de acuerdo con las fe- chas establecidas) precisamente por la falta de consensos y voluntad política, pues o no se cumplieron con los plazos de creación, o una vez creadas no se integraron en su tota- lidad, como es el caso del Comité de Participación Ciudadana. En la sucesiva integración de los Sistemas Estatales Anticorrupción, así como de su implementación, han surgido inercias que muestran resistencia a los cambios que se iniciaron, procurando hacerlos más lentos o incompletos de forma y contenido. La resistencia de un sistema acostum- brado a formas que les permiten mantener sus privilegios y la opacidad en el quehacer público, prueba de ello es que, al 2021 no todos están completamente integrados. Como bien lo señala Ricardo Joel Jiménez, del colectivo CIMTRA: “Los Sistemas Estatales […] en varias entidades siguen siendo instancias poco conocidas por la ciudadanía, se siguen viendo como instancias que no funcionan en tanto que no están “atrapando” corruptos y, en consecuencia, en un contexto de lucha contra la corrupción desde el Gobierno Fede- ral, se les ve como un “gasto innecesario” que bien podría omitirse”. 3 En el ámbito federal, aún falta el nombramiento de cuatro de los cinco integrantes del Comité de Participación Ciudadana, a lo que se agrega la falta de presupuesto y voluntad política. La suma de estos factores ha deteriorado el funcionamiento integral del sistema e impactado adversamente en el uso político del combate a la corrupción, por encima del fortalecimiento de las instituciones encargadas para ello. En cuanto a las consecuen- cias se observa claramente el debilitamiento de las instituciones políticas inclusivas y el fortalecimiento de las instituciones políticas extractivas, como lo señalan Acemoglu y Robinson. El principal desafío del combate a la corrupción, es precisamente ese, su uso corrupto y que lo medios, las formas, así como los actores que combaten la corrupción, no se corrompan. 1 North, Douglass C. (1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico . México: FCE. 2 Acemoglu, Daron y Robinson, James (2017). Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza . Editorial Crítica. 3 Jiménez González, Ricardo Joel (2019). ¿Qué tipo de sistema anticorrupción deseamos los capitalinos? CIMTRA. Disponible en: <http://www.cimtra.org.mx/portal/que-tipo-de-sistema-anticorrupcion-deseamos-los-capitalinos/>. Bibliografía Buscaglia, Edgardo (2014). Vacíos de poder en México: Cómo combatir la delincuencia organizada . México: Editorial Debate. Huntington, Samuel (2001). El orden político en las sociedades de cambio . Barcelona: Paidós. Medina Peña, Luis (2012). Invención del sistema político mexicano . México: FCE. Meyer, Lorenzo (2013). Nuestra tragedia persistente. La democracia autoritaria en México . México: Editorial Debate.