Logros versus retos. Evaluación del desempeño

Ing. Carlos Alberto Treviño Medina
Ex subsecretario de Egresos de la SHCP
Director General de Financiera Rural
mgodinez@financierarural.gob.mx

En la última década, Latinoamérica ha consolidado diversos modelos de Gestión para Resultados (GpR), con el fin de mejorar la calidad del gasto mediante una presupuestación con base en resultados y una política sólida de evaluación del desempeño que permita medir el impacto real del gasto en el bienestar de la población, mejorando con ello la rendición de cuentas de los gobiernos y su relación con la ciudadanía

México, en este contexto, puso en marcha un sistema de presupuestación y gestión en 2006, con base en el desempeño, mediante la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la cual define la construcción del Presupuesto Basado en Resultados (PbR) como un instrumento para definir objetivos, identificar resultados y reorientar la asignación presupuestaria de los programas o proyectos del Gobierno Federal.
Cabe hacer mención que una parte fundamental de la presupuestación basada en resultados es que se cuente con una política de evaluación del desempeño, para que se puedan instrumentar los procesos de retroalimentación y mejora en el gasto.
En este sentido y después del nacimiento del PbR, en 2007, surge en nuestro país el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), que tiene como misión vincular todo el proceso presupuestario, mediante la valoración objetiva del desempeño de los programas. El SED funge como un conector entre las recomendaciones emanadas de la evaluación del gasto y la reasignación presupuestaria. A esta relación se le conoce como el modelo PbR–SED.
Las tres instancias dentro del Gobierno Federal que tienen la atribución de actuar como coordinadoras de la política de evaluación y de implementar el SED son:

  • Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
  • Secretaría de la Función Pública (SFP).
  • Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).

Una de los grandes aciertos normativos de estas instancias coordinadoras fue la publicación de los “Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal” (APF), ya que este marco normativo indica los mínimos necesarios para consolidar al SED y establece las acciones a desarrollar en los temas de evaluación de los programas presupuestarios, la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), el procedimiento para acatar las recomendaciones derivadas de las evaluaciones y la elaboración de los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades de la APF.
Aunque el modelo del PbR-SED en México tiene pocos años de implementarse —si se toman en cuenta otros ejemplos en Latinoamérica como Chile y Colombia— en materia de evaluación del desempeño dentro del Gobierno Federal, se han tenido grandes logros de los cuales a mi parecer podría resaltar cinco aspectos importantes.
En primer lugar, la emisión de los “Lineamientos Generales para la Evaluación” provocó que las instancias coordinadoras pudieran calendarizar y formar un Programa Anual de Evaluación (PAE) con la intención de que se ordenara la política de evaluación y se incrementaran las evaluaciones dentro de la APF.
De 2007 a la fecha se han llevado a cabo 1,033 evaluaciones externas (un programa presupuestario puede ser sujeto de diversos tipos de evaluaciones) de las cuales se tienen concluidas 869 (84%). El número total de evaluaciones incluye a programas presupuestarios sociales y no sociales, y a los ramos 23 (fondos metropolitanos y fondo regional) y 33 (8 fondos de aportaciones federales).
El SED contribuyó para que se ampliara el universo de evaluación y se rompiera con la vieja idea de que solo los programas sociales deberían ser sujetos a evaluarse y que el gasto federalizado por su complejidad y naturaleza jurídica no podía ser evaluado.
Un dato adicional es que de las evaluaciones externas concluidas, se tienen registrados 2,108 recomendaciones o aspectos susceptibles de mejora, con un porcentaje de cumplimiento de 70%, lo que indica un gran compromiso de las dependencias y entidades del Gobierno Federal por mejorar el impacto de los programas presupuestarios.
El segundo logro que se debe tomar en cuenta es que la consolidación del SED está ayudando para que la cobertura del gasto programable asignado a programas presupuestarios con matriz de indicadores (MIR) se incremente; es decir, que los programas presupuestarios cuenten con MIR para que exista una mejor valoración de su desempeño y con ello una mejora en la reasignación de su gasto.
Durante el periodo de 2008-2011, el Gasto Programable con MIR alcanzó un promedio de 44.05%, siendo el año más alto el de 2011 con 48%. Para el último trimestre de 2012, se tiene proyectado que el Gasto Programable con MIR alcance un porcentaje aproximado de 72.1%.
Este incremento se debe a un trabajo conjunto entre la SHCP y las dependencias y entidades de las APF (SEMARNAT, SCT, CFE, PEMEX, entre otras) para consolidar la MIR como un mecanismo de planeación y ejecución del gasto en los Programas y Proyectos de Inversión; así como en el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) pertenecientes al ramo 33, rompiendo de nuevo con el viejo paradigma de que la MIR no se puede aplicar a gasto federalizado o a programas de inversión.
Como tercer logro se puede mencionar que la consolidación de una política de evaluación y presupuestación con base en resultados en la Federación ha ayudado para que las entidades federativas puedan consolidar sus modelos de PbR–SED al interior de sus gobiernos.
El estudio realizado por la SHCP sobre la “Implementación del PbR-SED en Entidades Federativas 2012”1 en donde se construye un índice que mide la consolidación del PbR-SED en los gobierno estatales, con base en tres pilares,2 en donde acercándose a 0% es baja consolidación y aproximándose a 100% es alta consolidación, lo cual indica que, en promedio, los gobiernos estatales tienen 52% de la implementación del PbR–SED.
Si tomamos en cuenta que el proceso del PbR–SED en las entidades federativas fue posterior al Federal, el porcentaje nos habla de un gran avance y compromiso de los gobiernos locales por este tema. Además, es necesario mencionar que la SHCP cuenta con un área especializada de capacitación para atender cualquier requerimiento de formación de recursos humanos, en las entidades federativas respecto al proceso de implantación y consolidación del PbR-SED-Transparencia Presupuestaria en los gobiernos locales.
El cuarto logro a destacar, partiendo de que no existe un modelo de PbR–SED exitoso sin el acompañamiento de los elementos de la transparencia y la rendición de cuentas, es que en julio de 2011, la SHCP diseñó y presentó la página Web denominada: Transparencia Presupuestaria (www.transparenciapresupuestaria.gob.mx). Esta página tiene entre sus propósitos transparentar de forma ciudadana los objetivos, indicadores, metas, avances y resultados del modelo PbR–SED de la Federación.
En este sitio Web, el ciudadano encontrará información sobre el desempeño de 613 programas presupuestarios con su respectiva MIR. Asimismo, se pueden consultar los documentos de las evaluaciones realizadas en toda la APF y las recomendaciones derivadas de estas evaluaciones, entre otro tipo de información que podría ser de interés para la sociedad.
Un aspecto a destacar es que la página de Transparencia Presupuestaria recibió el Premio a la Innovación en Transparencia para la Mejora de la Gestión Institucional 2012, que otorga el Banco Mundial (BM), la Auditoria Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública (SFP), el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) y el Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., como mejor práctica en materia de transparencia en la categoría Federal, esto nos habla de la importancia de dar a conocer al ciudadano la información sobre el desempeño del Gobierno.
El quinto y último logro a resaltar es que hoy se cuenta dentro de la SHCP con una herramienta metodológica denominada Modelo Sintético de Información de Desempeño (MSD) de los programas presupuestarios, que es un instrumento de evaluación que hace acopio de la información de desempeño, con el fin de conocer el comportamiento de estos programas.
A raíz de la consolidación del SED, se observó que la información de desempeño no estaba concentrada, dificultaba su utilización a los tomadores de decisiones. En este sentido y con el propósito de que la información derivada del SED se pudiera utilizar de manera correcta para la toma de decisiones de política pública y reasignación presupuestaria se crea el MSD.
A la fecha con este modelo se han revisado: 20 ramos administrativos, dos ramos generales y cuatro entidades de control directo. Los resultados de este modelo se pueden consultar en la página de Transparencia Presupuestaria, con lo cual, por primera vez, la ciudadanía puede consultar en línea el desempeño de los programas presupuestarios.
Hay que visualizar que el MSD es la herramienta indicada que nos va a proporcionar el conector entre el PbR y el SED, para que la información derivada de las evaluaciones se pueda utilizar en el proceso programático y, con ello, se pueda observar una instrumentación eficiente en la mejora del gasto.
Estos logros y la correcta construcción del marco normativo han hecho que la implementación del PbR–SED en México, a pesar de tener pocos años, sea una realidad. De hecho el índice de GpR conceptualizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2010,3 en el cual se evalúan cinco pilares de este modelo en 25 países de América Latina y el Caribe,4 cataloga a México como un país alto en desarrollo de su PbR–SED posicionándolo a la altura de países como Brasil, Chile y Colombia, quienes iniciaron este proceso desde hace más de una década.
Si bien es cierto que el proceso de consolidación ha sido eficiente, como todo modelo su mejora es un proceso inacabado, por lo que también el PbR–SED en el Gobierno Federal para los próximos años presenta grandes retos, de los cuales destaco cuatro:

  • Institucionalizar el uso de información presupuestaria en la toma de decisiones de asignación presupuestaria (normar la utilización de modelos como el MSD).
  • Documentar con mayor detalle las mejoras, eficiencias o ahorros derivados de las evaluaciones del desempeño.
  • Sustentar las decisiones sobre asignación presupuestaria de los programas presupuestarios con base en información de desempeño.
  • Mejorar la evaluación del gasto federalizado.

En resumen, se puede decir que la política de evaluación y de presupuestación con base en resultados (PbR–SED) en los últimos cinco años, dentro del Gobierno Federal, ha tenido una consolidación sólida reconocida por diversos expertos a nivel nacional e internacional, ya que en poco tiempo se ha creado un marco normativo y operativo eficiente en el tema.
El modelo del PbR–SED, en los siguientes años, deberá tener continuidad y tendrá como principal reto el utilizar la información derivada del SED, en la mejora del proceso de planeación, programación, presupuestación y ejecución del gasto. Con esta información los hacedores de políticas públicas y los legisladores podrán llegar a decisiones que mejoren los impactos de los programas presupuestarios.
Por último, no se debe dejar de poner énfasis en el proceso de consolidación de los modelos de PbR–SED en las entidades federativas, ya que esto permitirá que la Federación y los gobiernos locales puedan mejorar la evaluación de las políticas públicas a nivel nacional, mejorando la eficiencia del gasto y los impactos del gasto federalizado, fortaleciendo la rendición de cuentas de los gobiernos hacia la ciudadanía y consolidando la maximización del bienestar social en nuestro país con base en un gasto responsable y de resultados.
1    Se puede consultar el estudio en la página electrónica: www.transparenciapresupuestaria.gob.mx. Sección Entidades Federativas.
2    Los pilares que mide este índice ponderado son: Presupuesto Basada en Resultados (PbR), Sistema de Evaluación del Desempeño y Transparencia Presupuestaria.
3    Para mayor información puede consultar la publicación “La Gestión para Resultados en el Desarrollo: Avances y desafíos en América Latina y el Caribe, publicado por el BID en el año de 2010.
4    Planificación para Resultados, Presupuesto por Resultados, Gestión Financiera y Auditoría, Gestión de Programas y Proyectos y Monitoreo y Evaluación

Artículo escrito por:

- quien ha escrito 958 artículos en la Revista Contaduría Pública : IMCP.


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