Lic. Edgar Ibarra Martínez/Socio del Colegio de Contadores Públicos de Morelos, Integrante de la Vicepresidencia del Sector Gubernamental
Con la reforma constitucional publicada en mayo de 2015, en particular a la fracción XXIX-W del art. 73, se faculta al Congreso para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la Federación, los estados, municipios y el Distrito Federal (ahora Ciudad de México), esto para dar cumplimiento con el precepto constitucional dogmático de que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar las condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo.
A pesar de que por precepto constitucional, la legislación secundaria debió publicarse a más tardar el 25 de agosto de 2015, fue hasta abril de este año cuando se publicó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, de la que se abunda y diserta en las siguientes líneas, relacionando la legislación de la materia en el estado de Morelos.
La estructura de la ley es la siguiente:
Título Primero. Objeto y definiciones de la Ley.
Capítulo Único. Disposiciones Generales.
Título Segundo. Reglas de Disciplina Financiera.
Capítulo I. Del Balance Presupuestario Sostenible y la Responsabilidad Hacendaria de las Entidades Federativas.
Capítulo II. Del Balance Presupuestario Sostenible y la Responsabilidad Hacendaria de los Municipios.
Título Tercero. De la Deuda Pública y las Obligaciones.
Capítulo I. De la Contratación de Deuda Pública y Obligaciones.
Capítulo II. De la Contratación de Obligaciones a Corto Plazo.
Capítulo III. De la Contratación de Deuda Pública por parte de la Ciudad de México.
Capítulo IV. De la Deuda Estatal Garantizada.
Capítulo V. Del Sistema de Alertas.
Capítulo VI. Del Registro Público Único.
Título Cuarto. De la Información y Rendición de Cuentas.
Capítulo Único.
Título Quinto. De las Sanciones.
Capítulo Único.
En primer término, aunque parece obvio, vale la pena recalcar que esta legislación es de observancia para los entes públicos locales de nivel estatal y municipal, incluyendo sus poderes, órganos autónomos y aparato descentralizado; asimismo, la disciplina financiera es la observancia de los principios y las disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria y financiera, la aplicación de reglas y criterios en el manejo de recursos y contratación de obligaciones por los entes públicos, que aseguren una gestión responsable y sostenible de sus finanzas públicas, generando condiciones generales para el crecimiento económico, el empleo y la estabilidad del sistema financiero.
En el título segundo se establece el balance presupuestario, que no es otra cosa más que el equilibrio presupuestal a que se refiere el art. 18 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos (LPCGPM), aunque en la normativa de disciplina financiera dispone de diversos casos de uso y requisitos.
En este sentido, se alude a que el problema en las finanzas públicas no se debe a la falta de regulación, sino a la impunidad, ya que el equilibrio presupuestal puede ser, incluso, por sentido común, aunque queda claro que en la legislación local vigente está previsto; sin embargo, como ejemplo se exponen varias observaciones que a juicio son recurrentes en la administración pública circunscrita en el estado de Morelos, como son: “comprobación y justificación del gasto y reporte de pagos efectuados antes de la autorización del crédito” y “autorizada, devengada, ejecutada (sic) y pagada antes de la autorización del crédito”, que se dan a conocer durante el proceso de la auditoría especial al proceso de contratación, ejecución y comprobación del gasto, respecto de los créditos contratados como deuda pública, correspondiente al periodo del 10 de octubre de 2013 al 31 de agosto de 2014, hasta la conclusión del mismo relativo al Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de Morelos.
Tal como se intuye en el ejemplo anterior, la probable infracción de normatividad como la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) y los documentos técnicos emitidos por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), además de la local citada, normatividad que dota a los entes públicos de una metodología que implica cierto grado de control presupuestal y que al no observarse cabalmente, pone en riesgo las finanzas públicas, debido a que, como se connota en la sintaxis de la observación hubo flujo financiero sin que este cumpliera con los objetivos del paquete financiero autorizado por el Congreso del Estado.
Las características y casos de uso del Balance Presupuestario Sostenible (Equilibrio Presupuestal, a modo didáctico o ahorro de la gestión) que entrará materialmente en vigor en 2017 para los estados y en 2018 para los municipios (de manera generalizada, ya que hay particularidades que habría que analizarse por incidencia en cada ente público), establecen que el paquete económico (presupuestos de ingresos y de egresos) debe ser congruente con los planes de desarrollo, situación que está vigente en la LPCGPM (art. 3), quedando enmarcada en esta nueva ley la necesidad de establecer sistemas de evaluación de desempeño y enfatiza que estos presupuestos deben apegarse a la LGCG y normas emitidas por el CONAC, casos que la legislación vigente no prevé como tales.
A diferencia de la legislación local vigente que considera tomar en cuenta las condiciones económico-sociales que prevalezcan en su ámbito territorial (art. 20, fracc. I, de la LPCGPM), el paquete económico deberá ser congruente con los criterios generales de política económica, y debe considerar proyecciones de finanzas públicas que abarquen periodos de cinco años, en Morelos, solo se aplica a Cuernavaca, ya que los municipios con menos de 200 mil habitantes su proyección será de un año, con base en formatos que emita el CONAC; debe considerar también los riesgos relevantes, incluyendo los montos de deuda contingente, requiriendo un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores y la propuesta de acción para enfrentar la contingencia.
Se podrá presupuestar un balance presupuestario de recursos disponibles negativo (proyectar un desahorro de la gestión), cuando se presente una caída en el Producto Interno Bruto (PIB) nacional en términos reales que conlleve a la baja en las participaciones federales que no se logren compensar, por ser necesario cubrir el costo de la reconstrucción provocada por los desastres naturales, se tenga la necesidad de prever un costo mayor a 2% del gasto no etiquetado observado en el presupuesto de egresos del año anterior derivado de la implementación de ordenamientos jurídicos o medidas de política fiscal que aseguren contrarrestar y revertir el impacto negativo en ejercicios subsecuentes.
El presupuesto de egresos de los estados deberá prever recursos para atender a la población afectada y los daños causados a la infraestructura pública estatal ocasionados por la ocurrencia de desastres naturales, así como para llevar a cabo acciones para prevenir y mitigar su impacto en las finanzas estatales.
Una medida de control interesante es que la asignación global de recursos para servicios personales aprobados, tendrá como límite máximo 3%, en donde no se consideran para el cálculo las sentencias laborales; se deberá presentar una sección específica, las erogaciones correspondientes al gasto de servicios personales, similar a lo que dispone el art. 20, fracc. IV, de la LPCGPM. Para lograr el equilibrio presupuestal, esta ley dispone que solo podrán comprometer recursos con cargo al presupuesto autorizado, contando previamente con la suficiencia presupuestaria, identificando las fuentes de ingresos, lo que confirma la propuesta de incluir en la clave presupuestal de ingresos, la fuente de financiamiento, lo que nos dará la forma de determinar el balance presupuestario por cada una de ellas de forma objetiva.
Si hubiera ingresos excedentes no etiquetados, estos deberán destinarse, al menos 50%, a la amortización anticipada de la deuda, pago de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) y el restante a inversión pública productiva o a la creación de un fondo, cuyo objetivo sea compensar la caída de ingresos no etiquetados (o de libre disposición) de ejercicios subsecuentes. Por el contrario, de haber disminución de ingresos no etiquetados, se deberán ajustar los gastos de comunicación social, el gasto corriente (excepto subsidios entregados directamente a la población) y gastos en servicios personales, específicamente a los conceptos de percepciones extraordinarias.
Para las legislaturas locales se establece que todo proyecto de ley o decreto sometido a pleno deberá incluir en su dictamen correspondiente una estimación sobre el impacto presupuestario del proyecto, previo estudio del área financiera que realice la dependencia de origen, por lo que se sujetarán a la capacidad financiera del estado de que se trate.
Respecto al principio de anualidad, a más tardar el 15 de enero de cada año, los entes públicos deberán reintegrar a la Tesorería de la Federación las transferencias federales etiquetadas que, al 31 de diciembre del ejercicio fiscal inmediato anterior, no hayan sido devengadas. Mientras que aquellas que se hayan comprometido y devengado durante el ejercicio fiscal de que se trate, deberán pagarse a más tardar durante el primer trimestre del ejercicio próximo, si persisten remanentes, estos se tienen que reintegrar a la Tesorería de la Federación, incluidos los rendimientos financieros.
En cuanto al título tercero, establece que la deuda únicamente se contrata para destinarla a inversiones públicas productivas, situación prevista en el art. 4 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos, así como para el refinanciamiento y reestructura; los entes públicos se pueden endeudar mediante el voto calificado de la Legislatura, previo un estudio de factibilidad (excepto el refinanciamiento o reestructura). Se enfatiza en este título, que se debe garantizar que la deuda se contrató con las mejores condiciones del mercado.
Las entidades federativas y los municipios podrán contratar deuda a corto plazo (menor a un año) sin la autorización de la Legislatura, cuando el saldo insoluto no rebase 6% de los ingresos aprobados en la Ley de Ingresos y la obligación quede pagada al menos con tres meses de anticipación al término de la administración y estas son únicamente quirografarias, además se deben inscribir en el Registro Público Único (RPU); esta deuda ataca la insuficiencia de liquidez de carácter temporal.
Es importante destacar que el Congreso de la Unión autoriza la deuda de la Ciudad de México.
La deuda estatal garantizada, es cuando el Poder Ejecutivo Federal (previo convenio con el estado o por medio de este con sus municipios) otorga la garantía, afectando participaciones federales; esta deuda no podrá exceder de 3.5% del PIB nominal nacional. Otro parámetro de límite de deuda es la equivalencia hasta de 100% de la suma de los ingresos de libre disposición (ingresos locales y participaciones federales) aprobados en la Ley de Ingresos.
El sistema de alertas es una herramienta que manejará la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con base en indicadores (entrará en operación a más tardar el primer trimestre de 2017); entre sus funcionalidades está determinar el Techo de Financiamiento Neto, que va de 15% cuando se clasifica como sostenible, a 5% cuando está en observación y 0% cuando tiene endeudamiento elevado. En los casos excepcionales, el sistema de alertas puede permitir un financiamiento mayor, mientras que el RPU tiene como objeto inscribir y transparentar la totalidad de los financiamientos y obligaciones a cargo de los entes públicos (sustituye al Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios). Incorpora la facultad de la SHCP para solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) la información correspondiente a las obligaciones y financiamientos de los Entes Públicos para efectos de conciliación, si se detectan hallazgos, estos se harán públicos; este registro se mantendrá actualizado, las entidades federativas enviarán trimestralmente la información correspondiente a cada financiamiento y obligación de los entes públicos.
Ya en el título cuarto, relativo a la rendición de cuentas, se atribuye a los órganos de fiscalización de las legislaturas locales el cumplimiento de la ley que se analiza, sin menoscabo de las facultades de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), institución que tiene a cargo fiscalizar el destino, ejercicio y las garantías que la SHCP conceda con cargo a los recursos federales etiquetados. Es importante tomar en consideración la participación de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización del Estado de Morelos, toda vez que esta debe emitir un dictamen (opinión) de los entes públicos respecto al cumplimiento con la publicación de la información financiera de estos de acuerdo con la LGCG y normas emitidas por el CONAC, por lo que considero importante transparentar esta institución y fortalecerla vía Tecnologías de la Información y Comunicación para que pueda cumplir con su objetivo, logrando la confianza de la ciudadanía.
Con respecto a las sanciones que se encuentran en el Título quinto, que consideran a las responsabilidades administrativas conforme a la legislación de la materia, destaca que los servidores públicos y las personas físicas o morales que causen daño o perjuicio estimable en dinero a las haciendas de los Entes Públicos, incluyendo los beneficios obtenidos indebidamente por actos u omisiones que les sean imputables, o por incumplimiento de obligaciones derivadas de la Ley que se analiza, serán responsables del pago de la indemnización correspondiente; en las responsabilidades se incluyen subsidiariamente a los que por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado los actos por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia. Las indemnizaciones tendrán el carácter de créditos fiscales y se fijarán en cantidad líquida.
Por la entrada en vigor de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), el Congreso del Estado y las autoridades correspondientes en los entes públicos deben realizar reformas al marco jurídico pertinente para implementar esta legislación en el estado de Morelos, con plazo perentorio de la segunda quincena de octubre de 2016; en este sentido, el CONAC y la SHCP deberán emitir la reglamentación correspondiente acorde a esta legislación en el mismo plazo.
En consecuencia, se espera la reforma al menos, de las siguientes leyes:
- Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos, de la que es oportuno tomar en cuenta que está obsoleta, ya que no se ha actualizado en materia de la armonización contable originada en la LI Legislatura (2009-2012), situación de desinterés que prevaleció durante la LII Legislatura (2012-2015).
- Ley de Deuda Pública para el Estado de Morelos.
- Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.
- Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos.
- Ley de Auditoría y Fiscalización del Estado de Morelos.
En resumen, se espera que la ley analizada coadyuve a mejorar la administración pública, por lo que se recibe con beneplácito y altas expectativas.