C.P. Alfonso Chávez Fierro/Director General del INDETEC/alfonsochavezf@indetec.gob.mx
Este documento tiene el propósito de presentar al lector de forma inicial un cambio normativo cuya implicación en la gestión financiera para los entes públicos es transformador, como en su momento lo fue la Ley General de Contabilidad Gubernamental
El 26 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios”. En este decreto se reforman y adicionan los arts. 25, 73, 79, 108, 116 y 117, a fin de:
- Incorporar a la Constitución el principio de estabilidad de las finanzas públicas y su consideración en el sistema de planeación democrática del desarrollo, al referir su observación en la elaboración de los planes nacionales, estatales y municipales de desarrollo.
- Crear una Comisión Bicamaral, la cual conocerá las situaciones relacionadas con la contratación de empréstitos con la garantía federal, por parte de los estados que tengan un endeudamiento elevado.
- Establecer el concepto de “mejores condiciones del mercado” para llevar a cabo operaciones de financiamiento público.
- Implantar, bajo la premisa de que el endeudamiento público de las entidades federativas entraña elementos de interés para las finanzas públicas nacionales, la atribución del Poder Legislativo federal para expedir la ley general relativa a las normas de endeudamiento de los estados, los municipios y el Distrito Federal; legislación que deberá abordar los temas de los límites y modalidades para afectar las participaciones en garantía, la inscripción de los empréstitos contratados en un registro público único de deuda pública, la creación de un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda pública y las sanciones aplicables a los servidores públicos que incumplan la normatividad.
- Contemplar diversos elementos de responsabilidad financiera en la contratación de deuda pública por los estados y los municipios:
- Posibilidad de contratar operaciones de refinanciamiento o reestructura.
- Sustento constitucional federal al otorgamiento de garantías estatales para créditos contraídos por los municipios.
- Señalamiento de la armonía que deberá existir en el ejercicio de la facultad legislativa estatal en materia de financiamiento público y los principios en la materia de la Constitución General de la República.
- Establecimiento de la prohibición de contratar deuda pública para el pago de gasto corriente.
- Previsión de la autorización de las legislaturas estatales a la contratación de crédito público, con mayoría calificada de dos terceras partes de los diputados presentes, y con base en la elucidación de los siguientes elementos: mejores condiciones de mercado, destino de los recursos, capacidad de pago y establecimiento de la fuente de pago o del otorgamiento de garantías.
- Previsión para la eventual contratación de empréstitos de corto plazo por los estados y los municipios, de acuerdo con las disposiciones de la ley general que dicte el Congreso de la Unión.
- Obligación de liquidar pasivos de corto plazo a más tardar tres meses antes de la conclusión del periodo de gobierno y prohibición de contratar financiamiento público durante esos tres meses.
En el marco de la citada reforma constitucional, el 27 de abril del año en curso se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM), cuyo objeto es establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las entidades federativas y los municipios, así como a sus respectivos entes públicos, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas.
En la iniciativa de dicha ley se estableció como uno de los objetivos principales establecer una regulación en materia de responsabilidad hacendaria que permita a las entidades federativas y los municipios conducirse bajo criterios y reglas que aseguren una gestión responsable y equilibrada de sus finanzas públicas, generando condiciones favorables para el crecimiento económico y la estabilidad del sistema financiero. Específicamente, determina disposiciones para un manejo sostenible de las haciendas locales, para la contratación y registro de deuda pública y otro tipo de obligaciones, así como de transparencia y de rendición de cuentas, aplicables a las entidades federativas y los municipios.
De manera resumida, se estableció que la LDFEFM busca lograr su objetivo mediante cinco componentes principales:
- Reglas de Disciplina Financiera, que promuevan el sano desarrollo de las finanzas públicas, mediante principios de responsabilidad hacendaria.
- Sistema de Alertas, vinculado a los niveles de endeudamiento, de servicio de la deuda y de las condiciones de liquidez, que permita una detección oportuna del riesgo en el endeudamiento de los entes públicos.
- Contratación de Financiamientos y Obligaciones, bajo principios de transparencia y eficiencia, de forma que su contratación se realice al menor costo financiero y destinando los recursos obtenidos a inversión pública.
- Deuda Estatal Garantizada, por medio de la cual la Federación, de acuerdo con la autorización constitucional, otorgará su aval con el único objetivo de apoyar a los estados y los municipios para reducir la tasa de interés de sus créditos. Lo anterior, a cambio de generar convenios de disciplina financiera.
- Registro Público Único, para inscribir y transparentar la totalidad de las obligaciones de los gobiernos locales.
Para la implementación de la LDFEFM se prevé en el art. 4 que el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC), en los términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, emitirá las normas necesarias para asegurar su congruencia con la presente ley, incluyendo los criterios a seguir para la elaboración y presentación homogénea de la información financiera referida en la misma.
Lo anterior resulta relevante, debido a que en el Título segundo, denominado Reglas de Disciplina Financiera, se encuentran previstas las disposiciones relativas al Balance Presupuestario Sostenible y la Responsabilidad Hacendaria, para las Entidades Federativas y los Municipios. Una de las implicaciones inmediatas en la información financiera de las entidades federativas y sus entes públicos será la formulación de la próxima iniciativa de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos. Lo anterior es así, debido a que el art. 5 de la LDFEFM contempla que dichos instrumentos deberán contener, entre otras obligaciones, las relativas a:
- Proyecciones de finanzas públicas, considerando las premisas empleadas en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) y abarcarán un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán y, en su caso, se adecuarán anualmente en los ejercicios subsecuentes. Los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los cinco últimos años y el ejercicio fiscal en cuestión.
Para tal situación, se contempla que el CONAC emita los formatos correspondientes. Parte de las situaciones a resolver para la generación de esta información de forma consistente, es determinar el mecanismo más conveniente para estimar el importe de los recursos federales, principalmente en el tema de participaciones y aportaciones. Por su parte, en materia de resultados de finanzas públicas, deberán estimar los importes en que cerrarán los ingresos y egresos para el ejercicio fiscal en cuestión.
Lo anterior se reconoce en la LDFEFM, pues se prevé que las leyes de ingresos y los presupuestos de egresos deberán ser congruentes con los CGPE, y las estimaciones de las participaciones y transferencias federales etiquetadas que se incluyan no deberán exceder a las previstas en la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación y en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación del ejercicio fiscal correspondiente.
Un tema central de esta nueva legislación es que los entes públicos tendrán que presentar un balance presupuestario total y un balance presupuestario de recursos disponibles e implícitamente un balance presupuestario de transferencias federales etiquetadas.
El balance presupuestario de recursos disponible se conceptualiza como la diferencia entre los ingresos de libre disposición, incluidos en la Ley de Ingresos, más el Financiamiento Neto y los Gastos no etiquetados considerados en el Presupuesto de Egresos, con excepción de la amortización de la deuda. Por su parte, los ingresos de libre disposición son los ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas y cualquier otro recurso que no esté destinado a un fin específico.
Los entes públicos publican sus indicadores de postura fiscal de acuerdo con la norma establecida por el CONAC, por lo que es previsible que el citado Consejo emita una norma complementaria para precisar la forma en que se cumplirá la disposición sobre la publicación de los referidos balances presupuestarios. Para tal fin se estima que se deberán realizar precisiones al Clasificador por Fuente de Financiamiento.
La información que se prevé en la LDFEFM que informen los entes públicos es principalmente del tipo presupuestaria; también se estima que deberán informar sobre información contable, sobre todo la relativa a obligaciones, concepto que se define en la citada ley como los compromisos de pago a cargo de los entes públicos derivados de los Financiamientos y de las Asociaciones Público-Privadas, en este último tema se debe precisar la forma y términos para su registro y revelación.
Estas y otras obligaciones son las que tendrá que abordar el CONAC durante el presente ejercicio fiscal, debido a que de conformidad con el art. vigésimo transitorio establece que el Consejo deberá emitir, en un plazo máximo de 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor de la LDFEFM, las normas necesarias para identificar el gasto realizado con recursos provenientes de ingresos de libre disposición, transferencias federales etiquetadas y deuda pública.
La LDFEFM establece dos obligaciones adicionales para que se presenten en los paquetes económicos tanto de las Entidades Federativas como de los Municipios; dichas obligaciones son las siguientes:
- Descripción de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, incluyendo los montos de deuda contingente, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos.
- Un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, el cual como mínimo deberá actualizarse cada tres años. El estudio deberá incluir la población afiliada, la edad promedio, las características de las prestaciones otorgadas por la ley aplicable, el monto de reservas de pensiones, así como el periodo de suficiencia y el balance actuarial en valor presente.
El primero de ellos no es estrictamente contable, pero sí pone de manifiesto la obligación de transparentar los riesgos relevantes para las finanzas públicas y, en su caso, señalar un camino para su atención. Por cuanto ve a la obligación de incorporar un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, este es uno de los temas que más pesan en los objetivos de mediano plazo en las finanzas públicas, de ahí la conveniencia de conocer el peso que tendrán estas obligaciones y tomar acciones para mitigarlas.
Cabe destacar que los puntos señalados en el presente escrito son temas que los entes públicos deberán adoptar e implementar de forma inmediata; sin embargo, conviene señalar que esta legislación contiene muchas más obligaciones adicionales que se implementarán durante los próximos ejercicios fiscales.
Como se puede apreciar, la LDFEFM no es una ley de deuda pública, sino que va un paso adelante para establecer normas que permitan a los entes públicos cumplir con la observancia de los principios y las disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria y financiera, con la aplicación de reglas y criterios en el manejo de recursos y contratación de obligaciones, que aseguren una gestión responsable y sostenible de sus finanzas públicas, y que con ello se generen las condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo, así como la estabilidad del sistema financiero, es decir, que tengan disciplina financiera.