Desarrollo Social y la construcción de un sistema de evaluación del desempeño

Dr. Gonzalo Hernández Licona
Secretario Ejecutivo del CONEVAL
bcleon@coneval.gob.mx

México ha crecido en transparencia y en democracia (ambas van de la mano, por cierto), y cada día cobra mayor relevancia conocer qué acciones de política funcionan mejor, pero, sobre todo, qué se necesita mejorar para tener resultados que combatan los problemas que afectan al país

Desde su creación en 2006, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ha implementado, junto con las dependencias y programas, una cultura de gestión para resultados en la política de desarrollo social, considerando la medición, el monitoreo y la evaluación como herramientas esenciales para mejorar los resultados y brindarle mayor transparencia a las políticas públicas en materia social. Es decir, el CONEVAL ha desarrollado un sistema de evaluación del desempeño para la política de desarrollo social.

ANTECEDENTES INSTITUCIONALES
En 2000, al tener un Congreso con una mayoría políticamente distinta a las del Ejecutivo, se establece en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la obligatoriedad de generar evaluaciones de los programas con reglas de operación (programas sociales). Sin embargo, hasta 2002 se inicia la entrega formal de evaluaciones de programas al Congreso de la Unión y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), actores fundamentales en la toma de decisiones presupuestarias.
En el periodo que comprende de 2002 a 2005 se impulsó la cultura de evaluación, medición y rendición de cuentas. Este esquema presentó algunos retos: el énfasis se centró en medir lo que las dependencias hacían y no en los resultados que deberían generar. Como resultado, se generaron evaluaciones anuales, pero sus efectos fueron limitados por el bajo uso de la información y una falta de coordinación de los actores involucrados.
Por lo anterior, se gestó un nuevo marco legal para el monitoreo y la evaluación que impulsó la gestión para resultados: la Ley General de Desarrollo Social (LGDS, 2004) estableció la creación del CONEVAL y la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006) creó el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). Además, la voluntad política de actores importantes en la Administración Pública Federal (APF) y en el Congreso de la Unión fue un elemento clave para impulsar la evaluación.

CONSTRUCCIÓN DE UN SISTEMA DE EVALUACIÓN Y MEDICIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL
Un esquema idóneo de planeación de la política social inicia identificando cuáles y de qué tamaño son los principales problemas sociales. Posteriormente, se debe analizar las razones de estos problemas. Con estos dos elementos se diseña la estrategia/programa/ acción de política social. Finalmente, mediante el monitoreo y la evaluación se conoce la pertinencia de la estrategia, su efectividad y su eficacia. Esta información debe llegar a los actores principales para mejorar el desempeño de la política de desarrollo social, y contribuir a la rendición de cuentas.
Bajo este esquema, como lo señala la LGDS, el CONEVAL debe aportar información al inicio (con la medición de pobreza que incluye varios factores) y al final del proceso (con el monitoreo y la evaluación de la política de desarrollo social).

MEDICIÓN DE LA POBREZA EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA POLÍTICA SOCIAL
La LGDS da atribuciones al CONEVAL para la medición de la pobreza a nivel nacional, estatal y municipal. Las estimaciones deberán realizarse cada dos años a nivel nacional y para cada entidad federativa, y cada cinco años a nivel municipal. Además, las estimaciones incluyen la problemática del ingreso, la educación, el acceso a la salud, a la seguridad social, a la alimentación, la calidad de la vivienda, el equipamiento de la vivienda y el grado de cohesión social. Con esto, el CONEVAL ayuda a determinar el tamaño y la evolución de la problemática social en el país.
Por primera vez en la historia de México se cuenta con estimaciones de pobreza objetivas a nivel nacional, estatal y municipal. Para garantizar su objetividad, las estimaciones de pobreza se realizan utilizando las encuestas y censos del INEGI, que son públicas, así como la fórmula y metodología del CONEVAL, que también son públicas. Cualquier persona podría replicar las estimaciones de pobreza.
Para contar con información de corto plazo, el Consejo publicó el Índice de la Tenencia Laboral de la Pobreza (ITLP) que tiene como propósito conocer la tendencia trimestral del poder adquisitivo del ingreso obtenido mediante el trabajo.

SISTEMA DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL
En 2006 el CONEVAL diseñó una estrategia para generar y usar información relevante y creíble sobre la situación de desarrollo social. La estrategia tiene como elemento central los resultados, a diferencia del esquema anterior, en el que los indicadores más relevantes eran solo sobre el gasto de los recursos públicos. Ver figura 1.
El sistema incluye cuatro ejes de intervención:

  • Mejores elementos de planeación y de monitoreo a nivel de programas y de instituciones.
  • Un mejor esquema de evaluación.
  • Un proceso en el que se realicen mejoras en los programas y las estrategias a partir de la información generada por el sistema de evaluación.
  • Un instrumento para difundir la información de manera ágil y comprensible para quienes deciden en la política social.

 

PLANEACIÓN Y MONITOREO
En materia de planeación y monitoreo, el CONEVAL tiene diversas atribuciones como aprobar indicadores de programas sociales; ser el vínculo entre dependencias y entidades federales para establecer y consolidar un sistema de monitoreo y evaluación de desarrollo social; brindar asesoría y asistencia técnica a las entidades federativas que así lo demanden, entre otras.
Hoy en día, todos los programas y acciones presupuestarias (272) cuentan con una matriz de marco lógico, que da mayor claridad a los objetivos a perseguir y ordena los indicadores para su medición. Por ejemplo, en el uso de la información, a partir de 2008 la SHCP ha seleccionado un conjunto de indicadores derivados de la matriz de marco lógico (también conocida como matiz de indicadores) de cada programa, que por su relevancia le han dado un seguimiento particular en coordinación con el Congreso de la Unión.
Asimismo, se han tomado medidas interinstitucionales para integrar los esfuerzos de los tres órdenes de gobierno; se han diseñado matrices de marco lógico en cascada para integrar los programas que operan por medio de las entidades federativas.
También se ha impulsado la planeación y medición en las entidades federativas. El CONEVAL ha capacitado a 27 entidades federativas en materia de planeación, diseño de programas, indicadores de resultados y de gestión, evaluación de programas, análisis de pobreza, entre otras.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA POLÍTICA SOCIAL
La LGDS le da facultades al CONEVAL para normar y coordinar las evaluaciones de los programas sociales operados por dependencias federales. En este sentido, el CONEVAL emite normatividad para regular dichas funciones, como: los Lineamientos generales de evaluación, el Programa anual de evaluación, términos de referencia para los diversos tipos de evaluaciones y lineamientos para el seguimiento de recomendaciones derivadas de las evaluaciones.
Entre las principales acciones emprendidas en materia de evaluación se encuentran:

  • Evaluación de diseño. Tiene como objetivo evaluar, mediante trabajo de gabinete, el diseño del programa con el fin de retroalimentar el diseño y la gestión del programa.
  • Evaluación de consistencia y resultados. Se analiza la orientación a resultados de los programas de manera integral en aspectos como diseño, planeación, cobertura, focalización, operación, percepción de los beneficiarios y medición de resultados.
  • Evaluación de procesos. Mediante trabajo de campo se analiza si el programa está llevando a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente, y si estos contribuyen al objetivo del programa.
  • Evaluación específica de desempeño. Es una valoración sintética del desempeño del programa a partir de los resultados, su cobertura y el avance en el cumplimiento de metas y objetivos, a partir de la información contenida en el SED.
  • Evaluación de impacto. Mide la contribución real del programa en las condiciones de los beneficiarios.
  • Evaluación integral del desempeño. Es un análisis de las distintas temáticas que integran los programas sociales que atienden una problemática común

MECANISMO DE SEGUIMIENTO A LAS RECOMENDACIONES DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN
En 2008 se diseñó un mecanismo para el seguimiento de los aspectos susceptibles de mejora en el que se detalla la forma en la que los responsables de los programas y las unidades de evaluación de las dependencias y entidades federales deben establecer compromisos que corrijan, modifiquen, reorienten, adicionen o, en un caso extremo, suspendan programas.
El mecanismo consiste en identificar los hallazgos más importantes detectados en las evaluaciones. Los aspectos de mejora se clasifican de acuerdo con las instituciones que participan en la mejora del programa. Finalmente, se elaboran y publican los documentos en los que se definen las acciones de mejora y los responsables. El CONEVAL le da seguimiento a los avances en los compromisos y les da una valoración en las evaluaciones anuales de los programas.

EVALUACIÓN ESPECÍFICA DE DESEMPEÑO
Esta evaluación muestra, mediante un formato homogéneo que se presenta a los actores más importantes que toman decisiones en el Gobierno Federal y en el Congreso, el avance en el cumplimiento de los objetivos y metas programadas, a partir de un resumen de la información contenida en el SED, el cual no podría haber tenido la cantidad de información que ahora tiene sin la existencia de esta evaluación anual. Esta integra los temas de resultados, productos, cobertura y seguimiento a aspectos susceptibles de mejora.
El ejercicio homogéneo y sistematizado de la EED ha permitido identificar elementos comunes de mejora entre los programas e integrar información de los programas para elaborar otros instrumentos que se utilicen en la toma de decisiones.

USOS DE LA INFORMACIÓN DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Tener muchos instrumentos de medición y de evaluación como hoy se tienen es valioso en sí mismo, pero no suficiente. Es importante que estas mediciones contribuyan a que la política de desarrollo social se modifique y a que haya mayor rendición de cuentas. Desde 2008 el CONEVAL ha brindado información para que el proceso presupuestario tenga un mejor resultado.
Gracias al uso de las evaluaciones, se ha incidido de manera importante en la política pública para alcanzar resultados. En 2010, de total de cambios en 113 programas, 62.8% de ellos realizaron mejoras a nivel de resultados, reorientando sustancialmente el programa; asimismo, 19.5% de los programas sociales ha aplicado mejoras a nivel de los bienes y servicios que otorgan, y 16.8% de los programas realizó mejoras a nivel de las actividades o procesos.
Como resultado del mecanismo, de 228 acciones de mejora que hubo en los programas, a partir del proceso de evaluación, 15% fueron acciones que reorientaron sustancialmente los programas, 71% de las acciones de cambio fueron para corregir actividades o procesos, y 12% modificaron los apoyos de los programas.

RETOS Y CONCLUSIÓN
El ciudadano que hoy puede usar la información de las mediciones y evaluaciones de los últimos siete años es un mejor juez de este proceso. Con esta información se empieza a tomar decisiones relevantes. La democracia, traducida en el balance de poderes, ha sido la impulsora de estos avances.
Sin embargo, persisten retos para transitar de manera completa a una cultura de evaluación y medición de resultados. Es importante, por ejemplo, mejorar varios de los indicadores.
Asimismo, se requiere mayor vinculación entre el proceso de evaluación y el proceso de presupuestación. Este problema no lo ha podido resolver ningún país, por ello el reto es grande, pues no se puede asignar linealmente el presupuesto dependiendo del resultado de una evaluación. Se requiere de más elementos, entre los cuales se destaca el cambio en el Congreso a una cultura de resultados.
Por último, la evaluación independiente en entidades federativas y municipios es todavía incipiente. El balance de poder que se ha experimentado a nivel federal, entre ejecutivo y congreso, no se ha dado a nivel local. Exigir cuentas de manera formal se traduce en evaluación y transparencia.
En una sociedad cada vez más democrática y transparente, la evaluación y la medición son condiciones necesarias, pero no suficientes. México ha avanzado mucho en desarrollo social, pero también en evaluar y medir sus resultados. Para avanzar aún más en lo primero, debemos reforzar lo segundo.

BIBLIOGRAFÍA
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Evaluación de Consistencia y Resultados 2007-2008 y 2011 -2012, recuperado el 3 de noviembre de 2009, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/coneval2/htmls/evaluacion_monitoreo/HomeEvalMonitoreo.jsp?categorias=EVAL_MON,EVAL_MON-consist_result, 2009.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Evaluación y Monitoreo de Programas, recuperado en mayo de 2012, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx, 2009.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, México, D.F., Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2008 y 2011.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), Informe de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora de Programas Federales, México, CONEVAL, 2008-2009, 2009-2010 y 2010-2011.
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, Rezago Social, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx, 2012.

Artículo escrito por:

- quien ha escrito 958 artículos en la Revista Contaduría Pública : IMCP.


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