Aplicación de las ISSAI y fortalecimiento de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

Mtro. y C.P. Óscar Rosales Jiménez/Miembro de la Comisión de Contabilidad y Auditoría Gubernamental del Colegio de Contadores Públicos de México, A.C.

Las Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores
(ISSAI, por sus siglas en inglés) fueron emitidas en 1992 por la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, por sus siglas en inglés), como Normas Profesionales de Auditoría de la INTOSAI. A partir de entonces, tales normas fueron enmendadas en 1995, en 2001 se incluyeron en el Código Ético de INTOSAI, y en 2007 se adoptó un solo marco para unificarlas y denominarlas como se indica: ISSAI.

La propia International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) plantea dos consideraciones peculiares sobre sus disposiciones: la primera, que aun cuando se emplea la expresión “normas”, dicha palabra debe interpretarse como sinónimo de “directrices”, porque expresan el consenso de las opiniones de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) sobre las “mejores prácticas” aplicables. La segunda consideración, por lo tanto, es que la aplicación de tales normas queda a juicio de la esfera de competencia de cada EFS, en función de su compatibilidad con el cumplimiento de su respectivo mandato.

El marco global completo de las ISSAI lo constituye la Declaración de Lima, como fundamento de los conceptos generales sobre la auditoría del sector público; el Código de Ética, como declaración de los valores y principios en apoyo a los auditores que ejecutan la labor fiscalizadora; las propias normas, en sus cuatro niveles: 100, Postulados Básicos de la Fiscalización Pública; 200, Normas Generales de Fiscalización Pública; 300, Normas de Procedimiento en la Fiscalización Pública; y, 400, Normas para la Elaboración de los Informes en la Fiscalización Pública, y otras directrices, como asistencia práctica para implantar y adaptar las ISSAI.

Por lo tanto, las ISSAI se dividen en cuatro partes: postulados básicos, normas generales, normas de procedimiento y normas para la elaboración de los informes. Estas normas ofrecen un marco referencial para establecer procedimientos y prácticas por emplear en la ejecución de las labores de fiscalización pública, siempre a la luz del marco legal aplicable a cada EFS. Tales directrices de auditoría constituyen los criterios a partir de los cuales se evalúa la calidad de los resultados de la fiscalización pública.

La propia ISSAI 100 establece, en sus párrafos 3 y 4:

[…]

3. Los postulados básicos son hipótesis básicas, premisas coherentes, principios lógicos y requisitos que contribuyen al desarrollo de las normas de auditoría y sirven a los auditores para formar sus opiniones y elaborar sus informes, especialmente en los casos en que no existan normas específicas aplicables.

4. Las normas de auditoría han de ser consecuentes con los postulados básicos y constituyen una guía mínima para el auditor, que le ayuda a determinar la amplitud de su actuación y los procedimientos que deben aplicarse en la fiscalización…

Revisemos ahora cómo ha evolucionado en México la adopción de las ISSAI.

Desde el principio de la segunda década del siglo XXI, la Auditoría Superior de la Federación, en su carácter de entidad fiscalizadora superior, hizo patente la necesidad de establecer un Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) para facilitar la revisión de las cuentas rendidas sobre el ejercicio de los recursos públicos en México. A esta iniciativa se sumaron la Secretaría de la Función Pública, las entidades de fiscalización superior locales y los órganos estatales de control, es decir, los pares a escala federal y estatal responsables de las labores de auditoría externa en los poderes legislativos y de auditoría interna en los poderes ejecutivos (federal, estatal y municipal).

En 2012, luego de dos sesiones plenarias previas, al interior del SNF se aprobó el Plan Estratégico 2013-2017, en el que se alinearon seis grandes metas institucionales, la primera de ellas referida a “Normas profesionales comunes a nivel nacional”. Cabe acotar que el SNF entró en funciones con antelación al hecho de dotar al país de un marco constitucional propio en materia de anticorrupción (acaecido en 2015), cuyas leyes secundarias se promulgaron el 18 de julio de 2016, y dentro de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA), específicamente en el Título Tercero, se señala la definición, integración y funcionamiento del SNF.

Así, entre junio de 2015 y julio de 2016, una vez reconocida la existencia del SNF, se suscribieron las Bases Operativas para su funcionamiento. Para mayores detalles sobre los orígenes y antecedentes del SNF, consultar el sitio web: http://www.snf.org.mx, en la sección de información.

La LGSNA, en su artículo 42, señala:

Los integrantes del Sistema Nacional de Fiscalización deberán homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización. Asimismo, el Sistema Nacional de Fiscalización aprobará las normas profesionales homologadas aplicables a la actividad de fiscalización, las cuales serán obligatorias para todos los integrantes del mismo.

Este precepto da cuerpo y sentido pleno a la primera meta acordada en el Plan Estratégico del SNF antes referido.

Conforme a dicho Plan Estratégico, en noviembre de 2014, dentro de la V Sesión Plenaria del SNF, se presentó el libro Normas Profesionales de Auditoría del SNF (NPASNF), en el que se desarrollan en tres niveles, a saber: 1. Líneas básicas de fiscalización en México; 2. Principios y valores de la fiscalización pública, y 3. Principios fundamentales de auditoría del sector público (financiera, de desempeño y de cumplimiento). El documento puede descargarse en la siguiente dirección electrónica de Internet: http://www.snf.org.mx/normas-profesionales-1.aspx

Como lo reconoce el Preámbulo General de dicha publicación, las NPASNF están basadas en las ISSAI y constituyen un marco de referencia para sistematizar la práctica de auditoría cuya naturaleza es enunciar principios, plantear conceptos y establecer requisitos mínimos necesarios para garantizar la calidad de los servicios de los entes auditores que, como cualquier ente público, están obligados a rendir cuentas satisfactorias sobre su desempeño.

Al equiparar las NPASNF con las ISSAI, advertimos que aquellas cubren prácticamente la totalidad del marco global de estas últimas, y que particularmente en tanto normas propiamente dichas, solamente vinculan los niveles 100 y 200 (postulados básicos y normas generales, respectivamente). En el cuadro 1 se presenta la comparación de las disposiciones vigentes, tanto de INTOSAI como del SNF.

Cuadro 1. Comparación de normatividad fiscalizadora

Marco global ISSAI Marco NPASNF
1, Declaración de Lima 1, Líneas básicas de la fiscalización

en México

10, Declaración de México sobre independencia de las EFS 10, Principios de autonomía de los organismos auditores
12, El valor y beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores-Marcando la diferencia en la vida de los ciudadanos 12, El valor y beneficios de la auditoría del sector público
20, Principios de transparencia

y rendición de cuentas

20, Principios de transparencia

y rendición de cuentas

30, Código de Ética 30, Código de ética
40, Control de calidad para las EFS 40, Control de calidad para 

los organismos auditores

100, Postulados básicos de la Fiscalización Pública 100, Principios fundamentales

de auditoría del sector público

200, Normas Generales de Fiscalización Pública
300, Normas de Procedimiento en la Fiscalización Pública
400, Normas para la elaboración de los informes en la fiscalización pública
200, Principios fundamentales

de auditoría financiera

300, Principios fundamentales

de la auditoría de desempeño

400, Principios fundamentales

de la auditoría de cumplimiento

Otras directrices: GOV 9100 Guía para las normas de control interno del sector público Marco Integrado de Control Interno 2014

Se aprecia que la estructura del marco global de las ISSAI es una remembranza de la clasificación clásica de las normas de auditoría desarrolladas por la profesión contable (personales, de ejecución del trabajo y de la información que rinde el auditor y su responsabilidad sobre esta). En tal sentido, la ISSAI 300 establece las reglas de investigación aplicables para alcanzar resultados concretos en las auditorías, y que básicamente consideran los siguientes temas: planeación; supervisión y revisión; examen y evaluación del control interno; conformidad a las leyes y reglamentos vigentes; pruebas de auditoría; y, examen de las cuentas.

Por otra parte, en la ISSAI 400 se plantea la emisión de opiniones e informes según el tipo de revisión practicada (financiera, de regularidad u operacional de gestión, y de cumplimiento), así como las condiciones de forma y contenido que deben observarse, y el tratamiento de las irregularidades o incumplimientos detectados. Hasta esta parte, no existen diferencias sustanciales con la práctica de una auditoría que se ajuste a la aplicación de un juicio profesional sólidamente fundamentado en las técnicas de revisión, y madurado conforme a la experiencia del equipo auditor.

Pasemos a la cuestión relativa al fortalecimiento de las EFS. Por principio de cuentas, es indudable que los términos fiscalización y auditoría empiezan a homologarse para entenderse de manera similar en el contexto de la auditoría gubernamental. Esta sutil percepción de la terminología durante bastante tiempo hacía diferencia, porque la fiscalización se reservaba exclusivamente para los entes de fiscalización superior dependientes de las legislaturas, en tanto que la auditoría se debatía entre su carácter público o gubernamental cuando en realidad su campo de acción era el mismo, generalmente en la esfera de los poderes ejecutivos (federal, estatal y municipal).

Hoy en día, hablar de fiscalización o de auditoría nos lleva al mismo entendimiento conceptual: la revisión, por profesionales expertos, de las cuentas rendidas por los responsables de los gobiernos sobre la utilización y aprovechamiento de los recursos públicos en el logro de los objetivos estratégicos de los entes públicos, a la luz de los compromisos adquiridos o propuestos como pauta del desarrollo nacional, y su réplica a escala regional y local.

Sin embargo, todavía subsiste en México una tendencia dedicada a dar cuenta y razón del ejercicio del gasto público, sin tomar en cuenta, como es debido, el logro de objetivos institucionales. ¿De qué vale reportar en un informe de auditoría que cada peso del presupuesto fue gastado y comprobado a cabalidad, si no se logran avances en los objetivos de corto, mediano y largo plazo que deberían contribuir al desarrollo institucional y, por ende, del país?

Actualmente, la labor de auditoría interna está sustentada en el análisis de los riesgos que amenazan al cumplimiento de los objetivos institucionales de carácter crítico o estratégico, es decir, las auditorías han de enfocarse hacia aquellos temas que se perciben como catastróficos u obstaculizadores al logro de los objetivos fundamentales de una organización y, de no ser así, esa labor auditora se está desperdiciando. Asimilar este emparejamiento entre el cometido de la planeación estratégica y la necesaria acción de auditoría interna para coadyuvar en su consecución, suele soslayarse ante el evidente descuido que prevalece en el ejercicio presupuestario en México.

El modelo de tres líneas de defensa (donde la tercera es precisamente la función de auditoría interna), alineado con un modelo de gobierno corporativo que define distintos roles y clasifica las áreas funcionales y de responsabilidad en tres niveles de actividad que garantizan la gestión de riesgos de manera eficaz, propicia que los auditores internos asuman un perfil más sofisticado y desempeñen un rol de consultor de alto nivel, sin involucrarse de manera directa en la gestión de riesgos corporativos. Esta es una manera de cómo los entes fiscalizadores se fortalecen, en este caso los que fungen como órganos internos de control de los poderes ejecutivos (federal, estatal y municipal).

En el caso de las contrapartes, o sea los entes fiscalizadores que reportan a los poderes legislativos, el principal punto que imperiosamente debe fortalecerse en México es el de su autonomía e independencia.

Si bien la NPASNF 1 plantea, tanto la necesidad de que las EFS sean autónomas técnicamente en su gestión –y no tengan un vínculo de subordinación respecto del ente auditado– como que sus titulares mantengan una actitud de independencia que los aleje de conflictos de interés reales o potenciales y los mantenga libres de influencias de los entes auditados, es una realidad evidente que los partidos políticos ejercen una práctica perniciosa: otorgan su apoyo o veto (según sea el caso) para el nombramiento de los titulares de las entidades de fiscalización superior, de modo que respondan más a intereses de grupo que a los nacionales o estatales.

¿Cómo el titular de una EFS, que fue propuesto o designado ahí precisamente por el responsable máximo de los entes auditados, va a ejercer sus labores de fiscalización con autonomía e independencia? ¿De veras actuará con apego a la ética y a la legalidad cuando comparte los mismos colores partidistas (o al menos simpatiza con ellos) de quien está a cargo de las funciones de gobierno? ¿Se abstendrá de teledirigir auditorías bajo consigna o por encargo hacia los adversarios políticos? ¿Y si le cierran la llave del presupuesto destinado a la EFS? Dilemas semejantes son los que deben enfrentarse de continuo; basten los ejemplos de ex gobernadores recientes como botón de muestra…

Es urgente que las tareas de fiscalización pública se lleven a cabo bajo una premisa fundamental: ya basta de corrupción e impunidad. El SNF, como componente del Sistema Nacional Anticorrupción, está en posición de tener la última palabra.

Artículo escrito por:

- quien ha escrito 891 artículos en la Revista Contaduría Pública : IMCP.


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