C.P.C. Carlos Enrique Clemente Sánchez/Socio Líder de la Industria de Gobierno en Deloitte Aguascalientes/eclemente@deloittemx.com
En los últimos años México ha estado inmerso en un proceso de reformas de la mayor trascendencia para el país, algunas de estas tienen que ver con la transparencia, rendición de cuentas y manejo eficiente de los recursos públicos
El proceso que deben cumplir las disposiciones contenidas en una iniciativa para convertirse en ley, requiere que esta sea aprobada por los cuerpos legislativos y, en consecuencia, en ocasiones, conlleva la necesidad de actualizar o adecuar disposiciones contenidas en la Constitución Política y las legislaciones secundarias.
La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDFEFM) no es la excepción, seguramente con el interés de homologar disposiciones en los tres niveles de gobierno y evitar criterios particulares que distorsionen o permitan prácticas “a modo” que contravengan la lógica, la transparencia y las responsabilidades de quienes operan y administran las haciendas públicas en estados y municipios es que se han establecido criterios obligatorios para el manejo y administración de financiamientos en los niveles de gobierno.
En los últimos años, temas como corrupción, uso eficiente de los recursos públicos, evaluación de la gestión y transparencia han sido constantes en los gobiernos estatales y municipales.
Deudas, enriquecimiento inexplicable de funcionarios, obras inconclusas, presupuestos comprometidos para el pago de deudas a las administraciones que inician su gestión y otros temas relacionados con la corrupción y opacidad de los gobiernos son cotidianos en las pláticas sociales, en los diarios de circulación nacional y en los medios informativos.
Sin embargo, también debemos reconocer que hay estados y municipios con mejor orden de sus finanzas públicas y con montos de deuda que les permiten un manejo más eficiente de sus recursos para dar prioridad a programas que apoyan el desarrollo económico y la calidad de vida de sus habitantes. Ha quedado evidenciado en algunos estados de la República Mexicana que la disciplina presupuestaria consistente y un adecuado uso del crédito con instituciones financieras, dan como resultado finanzas con mayor equilibrio financiero.
Quienes hemos tenido la oportunidad de ocupar un puesto público y estar involucrados en el quehacer de la administración pública, sabemos que, sin lugar a dudas, la necesidad de recursos en la administración pública es inagotable. Aun siendo eficientes y honestos, pareciera que se cae en un círculo interminable en donde a mayor calidad de vida mayor exigencia de la ciudadanía, mayor demanda de recursos y menor disposición de los mismos.
Entonces, ¿dónde puede estar parte del problema? Vayamos por segmentos en el análisis de las disposiciones y el espíritu de la LDFEFM.
Lo primero que dispone la ley es que debe existir un manejo “sostenible” de las finanzas públicas, entendiendo por sostenible la capacidad de mantener un sano equilibrio financiero que haga posible que los ingresos de los que dispone una entidad, puedan cubrir los requerimientos de inversión y gastos necesarios, sin llegar a comprometer o poner en riesgo su actividad y gestión.
Asimismo, esta ley dispone que los recursos se administren bajo los principios de legalidad, honestidad, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas. Con estos principios, por demás explícitos, es suficiente para entender la forma en que deben administrarse los recursos de una entidad de gobierno.
En la ley se establecen medidas para regular el endeudamiento de estados y municipios, con la finalidad de tener un mecanismo de control sobre el manejo equilibrado de las finanzas públicas y el uso adecuado de instrumentos de deuda que se contraten con instituciones financieras.
No se contemplan disposiciones referentes a endeudamientos con proveedores, contratistas y prestadores de servicios, lo cual, de alguna manera, se encuentra regulado en las disposiciones de control y crecimiento de gasto, así como en los criterios de registro de pasivos contenidos en la Ley General de Contabilidad Gubernamental y las disposiciones emitidas por el Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC).
¿A quiénes obligan las disposiciones contenidas en la LDFEFM?
- Entidades federativas y los poderes que la componen, así como a sus órganos autónomos.
- Municipios.
- Entes públicos de entidades federativas y municipios.
- Universidades públicas.
¿Cuándo entra en vigor la LDFEFM?
Para las entidades federativas y sus organismos, así como universidades públicas a partir del ejercicio fiscal de 2017; para los municipios y sus órganos entrará en vigor a partir del ejercicio fiscal de 2018.
Hagamos un resumen de los criterios generales de responsabilidad financiera que contempla la LDFEFM para control del endeudamiento de estados y municipios:
- Únicamente podrán contraer obligaciones o financiamientos cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a refinanciamiento o reestructura.
- Señala los límites de afectación a participaciones derivadas de financiamientos y las modalidades de contratación.
- Se crea un registro único de deuda que deberá contener el total de empréstitos de las entidades, detallando información del deudor, acreedor, monto, tasas de interés, plazo, tipo de garantía o fuente de pago y otros que se consideren necesarios.
- Se establece por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) un sistema de alertas para medir y clasificar a los entes en tres niveles de endeudamiento: 1) endeudamiento estable, 2) endeudamiento en observación y 3) endeudamiento elevado.
- Al mismo tiempo, con base en la clasificación del endeudamiento se establecen techos de financiamiento netos medidos en relación con el porcentaje de ingreso de libre disposición.
- Obliga a las entidades federativas a prever recursos en sus presupuestos de egresos para atender a la población afectada y los daños causados por desastres naturales.
- Establece un techo de crecimiento anual en el rubro de Servicios Personales (nóminas) que tendrá como límite lo que resulte menor a 3% de crecimiento real y el crecimiento real del Producto Interno Bruto.
- Los recursos destinados para pago de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) considerados en el Presupuesto de Egresos del ejercicio, a partir de 2020 no podrán ser mayores a 2% de los ingresos totales considerados en su Ley de Ingresos correspondiente (en el Séptimo Transitorio se establece que para 2017 se aplicará 5%; 2018, 4%, y 2019, 3%).
- Establece criterios para el uso de los excedentes de los recursos derivados de Ingresos de libre disposición, priorizando el pago anticipado de deuda, inversión pública productiva y la creación de un fondo que prevenga la caída de los Ingresos de libre disposición de ejercicios futuros.
- Se consideran como obligaciones financieras las Asociaciones Público-Privadas (APP) y se establecen reglas que dan certidumbre al inversionista-proveedor.
- Se define un proceso y “modalidades” de contratación de deuda en atención a los montos a contratar por las entidades federativas y municipios, lo cual generará mejores condiciones en la contratación de financiamiento.
- Solo podrán adherirse al mecanismo de contratación de deuda estatal garantizada los estados y municipios que hayan celebrado convenio con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
- Prevé sanciones para los servidores públicos y personas físicas o morales que incumplan con las disposiciones y causen daño o perjuicio estimable en dinero a las haciendas de las entidades federativas o de los municipios.
Reglas de disciplina financiera
Las iniciativas de las Leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuestos de Egresos de las Entidades Federativas se deberán elaborar conforme a la Ley General de Contabilidad Gubernamental y las normas emitidas por el CONAC, así como estar acordes a los planes estatales de desarrollo e incluir indicadores de desempeño y parámetros cuantificables de medición.
Además, contempla información presupuestal de los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los últimos cinco años y la necesidad de actualizar los estudios actuariales de pensiones de los trabajadores.
A continuación centraré la atención en dos de los temas que considero de importancia y que deberán contemplarse en los proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos a que hace referencia el art. 6 de la LDFEFM y que trata las definiciones de Balance presupuestario sostenible y Balance presupuestario de recursos disponibles.
Balance presupuestario sostenible
“Las entidades Federativas deberán generar Balances presupuestarios sostenibles. Se cumple con esta premisa, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable de devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero”.
Al respecto es importante comentar que los presupuestos a presentarse para aprobación a las legislaturas estatales deberán cumplir con un equilibrio entre los ingresos totales y los egresos totales que se prevean ejercer en el ejercicio fiscal.
Balance presupuestario de recursos disponibles
“Igualmente, el Balance presupuestario de recursos disponibles es sostenible, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero”.
Solo por razones excepcionales se podrán prever balances presupuestarios de recursos disponibles negativos, para lo cual el Ejecutivo de la entidad federativa deberá explicar a la Legislatura estatal los motivos del resultado negativo, así como dar cuenta de las acciones que se adoptarán para revertir el resultado negativo.
Si nos remitimos a lo que se entenderá por balance presupuestario de recursos disponible será la diferencia entre los ingresos de libre disposición, incluidos en la Ley de Ingresos más el financiamiento neto, comparados con los gastos no etiquetados considerados en el Presupuesto de Egresos, con excepción de la amortización de la deuda.
Para determinar el balance presupuestario de recursos disponibles, deberemos atender a lo siguiente:
- Identificar los ingresos de la ley que no se encuentran comprometidos o “etiquetados” a un gasto o transferencia, esto es, todos aquellos ingresos cuyas disposiciones normativas obliguen a que los recursos sean destinados a un fin específico y predeterminado.
- Identificar el financiamiento neto del ejercicio.
- Identificar los gastos no etiquetados considerados en el presupuesto de egresos (con excepción de la amortización de la deuda).
El resultado entre la suma de a) más b) menos c) dará el importe del balance presupuestario de recursos disponibles. Pareciera una operación simple; sin embargo, el importe resultante en términos generales será el margen (o déficit) de recursos disponibles para toda la inversión y gasto que el Ejecutivo pueda disponer en adición a los programas comprometidos.
Este resultado de recursos disponibles, considero, es una de las disposiciones de control financiero más relevantes y que será la base para la medición de los indicadores de endeudamiento a que hace referencia el art. 45 de la LDFEFM y cuya información de los resultados será publicado en el Sistema de Alertas y a partir del cual se determinarán los techos de financiamiento neto de los entes públicos.
Por otra parte, el art. 14 de esta ley dispone las prioridades de uso de los excedentes de los ingresos de libre disposición que, en resumen, deberán ser destinados para pago anticipado de deuda, inversión pública productiva y la creación de un fondo de reserva para compensar futuras caídas del ingreso de libre disposición.
Retos de la LDFEFM
Con esta reflexión y análisis general del contenido de la LDFEFM podríamos resumir algunos retos relevantes que deberán enfrentar las administraciones estatales y municipales:
- Las entidades federativas y municipios deberán formular sus presupuestos de acuerdo con los planes de desarrollo económico y bajo un control presupuestal de los programas a fin de poder medir la eficiencia y eficacia del gasto.
- Posiblemente habrá entidades que en el primer año de aplicación de la norma tendrán limitaciones para cumplir con las disposiciones de ley derivado de compromisos asumidos e inercias de ejercicios anteriores, lo cual requerirá de esfuerzos adicionales en materia de disciplina financiera y posibles restricciones presupuestales.
- Las entidades federativas y municipios deberán ajustar sus legislaciones locales a las disposiciones contenidas en la ley, lo cual podría llevar tiempo en el proceso legislativo.
- Obligará a las entidades federativas y municipios a realizar acciones para el saneamiento de las finanzas públicas y, en algunos casos, a priorizar las estrategias de gasto e inversión evitando erogaciones no previstas e improductivas.
- En algunos casos, deberán analizarse las ventajas de comprometer o etiquetar recursos de ingresos propios, como pudieran ser los derivados de impuestos cuya potestad sea ejercida por la entidad y se encuentren etiquetados a un fin específico.
- Los responsables de las finanzas públicas de las entidades contarán con mecanismos y herramientas para priorizar la ejecución del gasto haciendo un ejercicio más equilibrado en los procesos de aprobación de los presupuestos anuales.
- Se prevé exista un proceso de contratación de financiamiento y de condiciones de crédito más competitivas y más homogéneas para las entidades.
Durante el estudio y discusión de la LDFEFM surgieron comentarios que señalan que las disposiciones contenidas y otras reformas en materia de responsabilidad hacendaria transgreden facultades y hasta soberanía de los niveles de gobierno y que la exigencia en las disposiciones resultarían inviables en algunas entidades. Recordemos que lo mismo sucedió cuando fue publicada la Ley General de Contabilidad Gubernamental, de la cual a la fecha se tienen avances importantes en materia de presentación de cuentas públicas; sin embargo, no podemos ignorar lo consignado por algunos análisis y revisiones efectuadas a estas en las que, al amparo de “estrategias” y mecanismos financieros, se han visto deterioradas las finanzas de algunos estados y municipios.
La globalización también tiene efectos en las mejores prácticas de gobierno, lo que permite acceder a programas de organismos internacionales que exigen como condición fundamental la transparencia y, a su vez, herramientas que generen certidumbre de los resultados en la implementación de políticas de gobierno y en el manejo eficiente y eficaz de los recursos públicos.
A manera de conclusión, la LDFEFM aporta lineamientos para la adopción de mejores prácticas de gobierno, homologa criterios importantes de transparencia y, a la vez, proporciona información valiosa para la toma de decisiones en materia de financiamiento lo cual, sin duda, contribuye a mejores mecanismos de control y evaluación de la gestión gubernamental en nuestro país.